《食品科学》：中国人民公安大学李春雷教授等：我国食品安全治理体制变迁历程与逻辑——基于历史制度主义的分析
食品安全问题兼具民生属性、公共安全属性、市场经济属性与政治属性。近年来，我国食品安全治理体制几经变迁，逐渐呈现出治理主体多元化、治理力量专业化、治理工作有序化的特征。正如英国学者John Abraham所言，现代食品药品安全史是一部国家、市场和社会关系史，每一次体制变革背后都充满各方利益的博弈。梳理我国食品安全治理体制变迁，有利于深刻理解我国现行食品安全治理体制形成的历史原因与制度逻辑。
中国人民公安大学犯罪学学院的魏麟、李春雷*在历史制度主义理论视角指导下构建我国食品安全治理体制变迁分析框架，系统剖析体制变迁的历程与演变逻辑，以期在回溯历史经验的基础上，为日后的食品安全治理体系完善提供参鉴。
1 历史制度主义分析框架
历史制度主义起源于“二战”后政治学家对国家制度、体制建构相关议题的探索，自20世纪80年代开始在学界流行，属于新制度主义三大理论流派之一。在经历了40多年的发展完善后，历史制度主义已建构出一套成熟的分析框架，常用于分析制度演进与体制变迁。历史制度主义从时间维度出发，核心议题为制度变迁，以历史观和结构观为二元分析框架，注重分析体制、制度、环境、行动者等多个变量之间的互动关系，探究其如何随着历史演变而发生变化。
历史制度主义的结构观关注的是制度变迁的影响因素及其相互作用，研究不同层次位阶的结构要素如何在相互作用中对制度变迁产生影响。结构观认为，任何制度与体制的形成和变迁都依赖于特定的宏观历史情境，并受到中观的观念、意识形态以及微观的行动者偏好的影响。不同层次要素的组合方式、作用方式与发生顺序等都可能改变制度变迁的方向。历史制度主义的结构观以时间序列为线索，通过上述宏观、中观、微观因素的结构和互动过程解构制度演进的脉络。
历史制度主义的历史观关注的是制度变迁的内在逻辑，力图对制度发展过程中的稳定性和突变性作出解释。历史观借鉴间断均衡理论，认为体制演变、制度变迁会经历稳定期和突变点，由此衍生出路径依赖、关键节点和渐进式变迁等核心观点。其中，路径依赖被认为是历史观的理论起点，是指初始的体制形成与制度创设会持续影响未来很长一段时间的制度安排，发生锁定效应。受成本积累与报酬递增的影响，制度难以自行转变或放弃，而是会以较大的惯性沿着初始创设时的路径自我强化，这种自我强化机制推动制度沿着既定方向进入一段较稳定的时期，直到重大转折点的出现，即关键节点。关键节点是指制度发生重大转折的时刻，社会性事件、经济危机、制度内部冲突等因素都会触发制度变迁与体制变革。此外，制度变迁不仅受到外部压力、转折点的影响，同时还会进行内部的自我调适，即渐进式制度变迁，主要包括以下4 种自我调适方式：置换，指通过引入新的规则代替旧的制度；层叠，指新的制度与旧的制度并行存在，或以新的制度规则为主；漂移，指制度嵌入的环境发生变化，但制度未发生改变，仍在执行中；转化，指通过改变制度执行的方式变通制度执行结果。
历史制度主义对于分析我国食品安全治理体制变迁具有较强的适配性，新中国成立以来，我国食品安全治理体制几经变迁，具有鲜明的历史逻辑，杂糅了社会转型、经济变革、食品产业发展、食品安全事件暴发、法律修订、消费者诉求等多重因素的影响，反映了政府机构内部及政府与市场、社会多重主体关系的演进。本文借鉴历史制度主义理论，以结构观为指导梳理我国食品安全治理体制变迁脉络，并从历史观的视角解析变迁历程背后的逻辑。食品安全治理体制变迁的历史制度主义分析框架如图1所示。
2 我国食品安全治理体制的变迁历程
在历史制度主义的结构观中，体制变迁是历史情境、观念意识与行动主体共同作用的结果，食品安全治理体制变迁受到宏观社会经济、食品产业发展状况、食品安全问题特点等诸多因素的影响。我国食品安全治理体制主要包括行政执法体制与公安执法体制两部分，行政执法体制涉及对食品安全的日常监管以及对食品安全违法行为的处罚；公安执法体制则主要是在刑事规制体系中，针对食品安全犯罪行为的案件侦办与处置。其中，食品安全行政执法体制变革频繁且具有较明显的转折节点，公安执法体制的演变过程则相对平稳、缓慢，突出的节点特征较少。因此，本文以行政执法体制的转折节点作为食品安全治理体制阶段划分的主要依据，同时兼顾公安执法体制的演变特点，将我国食品安全治理体制的变迁划分为5 个阶段。
2.1 食品行业部门主导的行政管控体制（1949—1978年）
新中国成立初期，我国采取计划经济，国家主体经济以国有经济为主，食品供应尚不充足，食品卫生监管工作融合于其他政府部门职能当中，并未完全独立。总体而言，计划经济体制下，我国形成了食品行业部门主导的行政管控体制，以主管部门管控为主、卫生部门监督管理为辅，食品卫生管理内嵌于行业管理之中。这一时期，关于食品安全犯罪的刑事规制尚属空白，食品安全犯罪的概念还未出现，食品安全治理以行政管控为主要内容。
2.1.1 食品行业部门主导的行政管控体制形成
这一时期，我国尚未形成规模化食品产业，食品生产经营处于政府掌控之中，食品安全问题较少。1956年公私合营完成，在政企合一体制下，企业并不掌握定价权，加之企业的生产经营高度依附于主管部门，逐利的商业诉求还未显现，也尚未出现经济利益驱动的食品安全问题。食品安全事件主要集中于因安全卫生意识较差、生产条件客观限制引起的食物中毒。
建国初期，受到苏联卫生防疫体制的影响，我国食品卫生管理职能属于卫生部门。自1950年起，我国各级地方政府陆续在原有防疫队的基础上建立卫生防疫站，至1959年，全国基本形成了省、市（州）、县（区）3 级卫生防疫网络，但食品卫生监督工作尚处边缘，并没有成为卫生系统的核心职能。与此同时，我国各个部门都有自己的食品生产经营部门，轻工部、粮食部、农业部、供销合作社等都建立了各自的食品卫生管理部门。根据1965年8月17日国务院印发的《食品卫生管理试行条例》，食品卫生标准的执行、生产经营企业的卫生管理由相应行业主管部门负责，对于违法行为可“建议法院处理”。食品行业部门主导的行政管控体制由此形成。
2.1.2 基于历史制度主义结构观的分析
在宏观层面，食品行业部门与卫生部门并行的双头管控形成于计划经济体制和政企高度合一的历史背景下，同时受到了苏联体制的影响；在中观理念层面，人们尚未形成质量安全的概念，对于食品安全的认识停留在数量安全和卫生防疫的层面；在微观行动者层面，由于食品行业主管部门的许多公务人员同时身兼国企领导职务，具有较强的政治升迁而非经济利润导向，因此在实践中，行业主管部门与企业的关系并未形成监督关系，而是更偏向于行政管控，通常采用行政任免、教育说服等非法律的控制手段，具有较浓烈的行政色彩。
2.2 卫生部门主导的混合治理体制（1979—2002年）
改革开放后至21世纪初的经济转轨时期，我国食品产业迅速发展，食品安全问题逐渐浮现。我国食品安全治理体制经历了一系列的变革，总体而言，可归纳为卫生部门主导的混合治理体制。
2.2.1 行政执法体制
改革开放以来，随着经济政策的调整，我国食品产业迅速发展，食品生产经营企业、餐饮企业数量激增，乳制品工厂从建国初期的个位数增长至1980年的700多家，肉类加工企业由5 个屠宰场增至1 145 个企业。同时，食品产业的构成与生产经营模式也在发生变革，个体餐饮、集体和私营企业等多种所有制形式的食品生产经营者开始大量涌现，在丰富了食品产业结构的同时也引发了市场竞争，国有食品生产经营部门纷纷对下属的食品企业打破统购统销、计划分配的旧有模式，为了在市场竞争中占有一席之地，甚至放松了对下属企业的卫生监督。1992年10月，中共十四大会议提出建立社会主义市场经济体制，1993年3月通过的《国务院机构改革方案》撤销了轻工业部等7 个部委，食品领域的政企合一模式正式被打破，食品产业发展势头更加迅猛，食品工业总产值由1980年的612.35亿 元增长到1990年的1 447.7亿 元，保健食品等食品新业态开始萌发。
在食品产业迅速发展的背景下，行业主管部门的行政管控模式已难以适应食品安全的治理需求，卫生部门的监管作用开始逐渐发挥。1993年政企合一模式被打破前，卫生部门多是在形式上起到主导作用：1982年《食品卫生法（试行）》通过，在立法上正式确立了卫生部门的监管主体地位，但仍然没有改变卫生部门与其他多部门共同管理的混合型格局，各个食品企业主管部门的管理权依然保留，工商、环保、计量等部门也都参与了食品卫生监管。1993年政企合一模式终结后，卫生部门开始实质上主导食品卫生监管工作：1995年《食品卫生法》施行，明确规定了“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作”，废除了主管部门的相关职权，形成了相对统一和集中的监管体系。然而，伴随着食品工业的迅猛发展，食品工业的主体也不再局限于餐饮消费环节，包括农业、畜牧业、加工业在内的产业链条亟待监管。1998年的国务院机构改革提出成立国家质量技术监督局和国家进出口检验检疫局，分别负责食品卫生国家标准的审批发布与进出口食品的检验检疫工作，2001年两者合并组成国家质量检验检疫总局，统一承担食品安全检验检疫工作，工商部门则承担起流通领域的质量监督管理工作，实质上再次形成了多部门混合的监管体制，同时卫生部门的主导地位开始弱化。
2.2.2 公安执法体制
改革开放以来，市场经济引发的市场风险已然出现，食品卫生、食物中毒等食品安全事件数量呈现阶段性上升的态势。在卫生部门全面开展食品卫生监督后，食品卫生监督工作取得了较好的进展，全国范围内食物中毒事件发生率大幅下降。但相比于前一阶段，食品安全（卫生）事件开始引起人们的高度重视，在相关法律的授权下，公安机关逐步开始开展食品安全犯罪打击活动，食品安全的刑事规制进入雏形期。
1982年通过的《食品卫生法（试行）》第41条中规定，对于造成严重后果的行为，按照刑法有关规定进行处罚，这是我国首次对食品安全犯罪的罪状和罚则进行界定。1985年，最高人民法院和最高人民检察院（以下简称“两高”）联合发布《关于当前办理经济犯罪案件中具体应用法律的若干问题解答》，明确对制售假劣食品的行为以投机倒把罪论处。1988年，“两高”联合司法部、公安部发布《关于抓紧从严打击制造、贩卖假药、毒品和有毒食品等严重危害人民生命健康的犯罪活动的通知》，掀起了严打、从重处置假冒伪劣食品犯罪的热潮。1997年，新修订的《刑法》颁布，针对食品犯罪设置了“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”和“生产、销售有毒、有害食品罪”两个专有罪名。
在我国的“行政-刑事”双元执法模式下，食品违法行为主要由上述行政执法部门先行处置，涉嫌犯罪的移送公安机关。在这一阶段，我国公安机关还未设置专门机构侦办此类案件，在公安执法体制中，食品类犯罪案件主要由治安、刑侦、经侦等部门承办。
2.2.3 基于历史制度主义结构观的分析
自改革开放至21世纪初，食品安全治理体制带有较强的过渡和探索色彩。在宏观环境层面，受到改革开放和经济转轨的影响，食品产业高速发展，食品安全行政、刑事立法起步，食品安全治理体制也随之清晰起来，以食品卫生部门为主导不断完善；在中观理念层面，人们仍然以食品卫生问题为主要着眼点，但随着食品供应链的不断延伸和食品零售业的蓬勃发展，局限于餐饮和消费环节的食品卫生概念已无法适应时代要求；在微观行动者层面，虽然卫生部门被确立为食品卫生监管的职能部门，但实际工作开展阻力重重，前期政企合一模式打破前，食品卫生协调机构由卫生部门和各主管部门联合组成，食品卫生要求的发布需要经过主管部门的同意，但受政企合一的管理体制与经济发展导向，主管部门及地方保护主义盛行，严重削弱了食品卫生部门的主导地位；后期食品产业规模不断扩大，内涵不断丰富，食品卫生部门难以独立承担全部监管工作，仅靠临时性的部门援助无法形成有序的长效监管机制，亟需纳入新的职能部门并以制度明确相关部门的配合与分工。
2.3 多部门并行的分环节治理体制（2003—2012年）
自2001年中国加入世界贸易组织以来，我国食品产业迎来发展新阶段，进口食品大量涌入国内市场，国内食品业开始大量向国外出口，食品安全问题进一步升级，国家对食品安全监管空前重视，消费者的食品安全意识逐渐提高。这一时期，我国形成了多部门并行的分环节治理体制，与此同时，地方层面开始出现“食药警察”专业警种。
2.3.1 行政执法体制
经过改革开放后的20多年发展，我国食品工业生产力得到了极大解放。2007年我国食品工业产值达32 665.80亿 元，较1978年增长了68.3 倍。与此同时，我国食品安全问题也随之升级成为全局性的问题，食品安全治理体制亟待完善。
在行政执法体制方面，依靠卫生部门一元主体的监管体制已无法满足监管需求，鉴于食品安全违法犯罪问题在生产、加工、流通、销售和餐饮环节多点爆发，我国整合已有监管机构和资源配置，形成了“一个协调机构+多个部门并行”的分环节监管体制。2003年，国家组建食品药品监督管理局，负责食品安全综合监督、组织协调及重大食品安全事故查处工作。2004年，国务院发布《关于进一步加强食品安全工作的决定》，提出采取“分段监管为主，品种监管为辅”的方式，并确立了“一个监管环节由一个部门监管”的原则，初步形成了以食品药品监督管理局作为综合协调机构，农业、质监、工商、卫生部门分段监管的体制。2007年，《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》进一步明确了“地方政府负总责，监管部门各负其责，企业承担主体责任”的责任机制。2008年，在大部制改革的背景下，食品安全监管体制进行了部分调整，国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，其综合协调职能也由卫生部承担，国家食品药品监督管理局则主要负责消费环节的食品卫生许可、规范制定、安全监测等工作。在食品产业飞速发展与监管体制变革的背景下，《食品卫生法》与食品卫生概念本身已严重滞后于现实需要，2009年2月28日，由国务院法制办统领起草的《食品安全法》通过审议，食品安全立法迈入新的历史阶段。《食品安全法》进一步明确了当前阶段卫生部门的综合协调地位，并提出从国务院层面增设国家食品安全委员会，作为超越部门利益的食品安全监管协调机构。此后，中央编办于次年印发《关于国务院食品安全委员会办公室机构设置的通知》，由卫生部门、发展改革部门、食品药品监管部门等15 个部门组成的食品安全委员会正式组建，成为新的、更高层级的食品安全综合协调机构。
2.3.2 公安执法体制
自21世纪初，食品安全刑事规制步入正轨并不断强化。2010年“两高”联合公安部、司法部发布《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》，重点整治非法添加等食品安全犯罪问题；2011年，《刑法修正案（八）》通过降低犯罪门槛、取消罚金比例等方式加大对食品犯罪的刑事处罚力度，并增设“食品监管渎职罪”；2012年，针对日渐猖獗的“地沟油”犯罪，“两高”和公安部联合发布《关于依法严惩“地沟油”犯罪活动的通知》，明确了“地沟油”相关犯罪行为的定罪量刑问题。与刑事规制强化相匹配的是公安执法体制的变革。随着我国经济的迅猛发展，以经济类犯罪为主的形势越发严峻，公安机关“大部制”的机构设置难以满足犯罪打击形势的需要，逐步分离、调整产生日趋精细化的专业警种，如经济犯罪侦查、毒品犯罪侦查警种以及铁路警察、民航公安、森林公安等行业警察队伍。
自2009年起，各地公安机关开始探索食药案件侦办专业队伍建设，侦办食品犯罪案件的“食药警察”专业警种陆续出现，食品安全犯罪打击工作全面展开。2009年6月18日，湖南省长沙市公安局治安管理支队食品安全执法大队正式挂牌，这也标志着全国首个食品安全公安执法队伍成立；2011年5月26日，重庆市公安局组建打假总队的申请获批，正式组建重庆市打击假冒伪劣商品犯罪侦查总队，负责食品药品安全犯罪案件、伪劣商品犯罪案件、侵犯知识产权案件侦办，这是全国首支以总队建制的公安“打假”专业队伍；2011年5月29日，全国省级公安机关第1个打击食品药品领域犯罪的专门机构——辽宁省食品药品犯罪侦查总队成立，将原归属于治安、经侦等其他警种管辖的11 个相关罪名的侦查权划归食药警察负责；紧接着，北京于2011年7月成立食品药品犯罪侦查支队；2011年11月21日，河北省公安厅食品药品安全保卫总队成立，组织、指导、协调全省食品药品犯罪案件侦办工作；2012年8月31日，山东省公安厅食品药品犯罪侦查总队成立。
2.3.3 基于历史制度主义结构观的分析
2003—2012年，我国的食品安全治理体制处于综合监管与专业治理相结合的探索阶段。在宏观环境层面，加入世界贸易组织后，我国经济腾飞势不可挡，食品产业在快速发展的同时出现分化，食品安全犯罪多点式爆发，这给我国食品安全治理体制带来了严峻的挑战；在中观理念层面，着眼于从“从农田到餐桌”的食品安全概念全面取代食品卫生，企业责任、行业自律首次出现在食品安全立法中，食品安全治理主体和客体内涵更加广泛；在微观行动者层面，行政执法与公安执法体制的机构、人员运行均处于探索阶段，在行政执法方面，断点式分环节监管体制与连续的食品生产经营行为有着天然的矛盾，各个监管部门之间存在权力划分不清、责任推诿、部门利益保护、协作不足等现象，为了弥补食品安全监管碎片化和割裂严重的弊端，这一时期先后进行了两次综合协调机构的调整，同时也显露出趋向于综合协调规制的端倪。在公安执法体制方面，部分省市仍然依靠经侦、治安等警种打击食品犯罪，部分省市新成立食药警种，但如何快速组织食品安全犯罪打击专业力量、与前端行政监管部门形成配合，都尚处于探索阶段。
2.4 食品药品监管部门主导的专业治理体制（2013—2017年）
伴随着现代化和全球化的进程，风险社会的特征愈发明显。我国食品产业在迅速发展的过程中呈现出一定的复杂性，集约化、产业化发展差异较大，布局极不平衡，食品行业乱象频发，2015年修订的《食品安全法》进一步完善了食品安全标准、风险管理等基本制度，健全了法律责任体系。党的十八大之后，我国食品安全治理体制在调整中继续完善，形成了食品药品监管部门主导的专业治理体制。
2.4.1 行政执法体制
在行政执法体制方面，2013年3月，为克服多部门分环节监管体制存在的弊端，食品安全监管的大部制改革正式开始。《国务院机构改革和职能转变方案》决定组建国家食品药品监督管理总局，食品安全监管的新格局初步形成。具体而言，国家食品药品监督管理总局整合了原国务院食品安全委员会、国家食品药品监督局、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局和卫生部在食品安全监管方面的职能，对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监督管理。同时组建国家卫生和计划生育委员会，承担组织开展食品安全风险评估、食品安全标准制定等工作。在新的行政执法体制下，农业部负责初级农产品安全的监督管理（包括生猪定点屠宰监督管理），此后的生产、加工、流通、消费等环节的食品安全由国家食品药品监督管理总局总体把握。同年，《国务院关于地方改革完善食品药品监管体制的指导意见》发布，要求地方政府结合本地实际，原则上以国务院整合食药监管职能和机构的模式为参照组建新的食药监管机构。至2014年底，全国省级层面的机构改革基本完成，80%以上的市、县设置了独立的食品药品监督管理局。
值得注意的是，与这种倾向于单列的专业监管模式同时存在的还有建立市场监管综合执法模式的呼声，2014年6月，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》出台，提出整合执法资源，探索建立跨部门、跨行业的市场综合执法机制，减少市、县政府执法队伍种类。2014年11月召开的党的十八届四中全会肯定了综合行政执法体制改革的大方向，食品药品监管被列为推行综合执法的重点领域。此后，尽管中央层面仍然实行以食品药品监管部门主导的监管体制，各省市已经开始陆续向市场监管综合执法模式转型，至2016年5月，独立设置食品药品监管部门的市、县占比已不足40%。截至2017年底，全国70%以上的市、县已完成综合执法模式改革。具体而言，大部分地方采取了将工商、质监、食药监“三合一”的方式，例如浙江、安徽、天津等地；其他地区则采用了“四合一”“五合一”的模式，例如上海静安区市场监督管理局将工商、质监、食药监、物价四部门合为一体，济南市则将工商、食药监、质监、物价、食安办五部门合为一体。
2.4.2 公安执法体制
这一阶段，食品安全刑事规制在规范层面进一步细化。2013年“两高”发布《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，2015年国家食品药品监管总局、公安部、“两高”、国务院食安办联合发布《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》。同时，食品安全犯罪打击模式也趋于专业化，在公安执法体制方面，地方食药警察力量迅速壮大。截至2015年底，全国已有近20 个省（自治区、直辖市）组建了食药警察专业警种。食品犯罪侦查机构的规模化、多样化发展标志着我国食品安全犯罪侦查进入了一个新阶段。
2.4.3 于历史制度主义结构观的分析
这一时期，我国食品安全治理体制已整体趋向于成熟。在宏观政策背景层面，食品安全是重大的民生问题，“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验”。“四个最严”——“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”成为食品安全治理的总原则；在中观理念层面，更加强调食品生产经营主体的第一责任制，社会共治的理念正式写入《食品安全法》中，食品安全既是“产”出来的，也是“管”出来的，风险时代下、开放社会中的食品安全只能是一种共建安全，需要依靠政府、社会与市场的合作规制才能实现治理效果；在微观行动者层面，食品安全治理力量进一步发展壮大，“大部制”改革将部门间利益冲突转化为机构内部的协调问题，行政监管职权在中央层面集中于食品药品监督管理总局，在地方层面则逐步向综合执法模式过渡，食药警察在地方层面蓬勃发展，社会力量被立法纳入食品安全治理主体。
2.5 市场监管部门主导的综合治理体制（2018年至今）
近年来，我国食品工业稳步增长，食品新业态不断涌现，食品安全态势总体稳定、整体向好但总体形势依然复杂严峻。我国把食品安全当作重大的社会问题、民生问题、政治问题、经济问题对待。党的十九大报告提出实施食品安全战略，党的二十大报告强调要进一步强化食品药品安全监管，并将食品安全纳入公共安全问题范畴。《国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出打造“生产经营者自觉履行主体责任，政府部门依法加强监管，公众积极参与社会监督”的共治共享工作格局，食品安全社会共治格局进一步深化。2018年3月17日，新一轮的《国务院机构改革方案》审议通过，前述地方实践中的市场监管综合执法模式在中央层面落定，市场监管部门主导的食品安全综合治理体制得以确立并沿用至今。
2.5.1 行政执法体制
在行政执法体制方面，根据《国务院机构改革方案》，组建国家市场监督管理总局，原国务院食品安全委员会的具体工作由国家市场监督管理总局承担。不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。国家市场监督管理总局负责市场综合监督管理，统一登记市场主体，组织市场监管综合执法工作，负责工业产品质量安全、食品安全、检验检测、认证认可工作等。至2018年11月底，全国31 个省级市场监管局（厅）全部挂牌成立。此外，此次机构改革重新组建了农业农村部，不再保留农业部。
2.5.2 公安执法体制
在平安中国、法治中国、健康中国建设等重大决策部署下，党中央高度重视食品安全犯罪打击工作。在2019年5月7日至8日的全国公安工作会议上，总书记指出：“要围绕影响群众安全感的突出问题，履行好打击犯罪、保护人民的职责，对盗抢骗、黄赌毒、食药环等突出违法犯罪，要保持高压震慑态势，坚持重拳出击、露头就打”。
在公安执法体制方面，2019年初，按照中央关于深化党和国家机构改革的总体部署和中央批准的机构改革方案，公安部整合多个业务局相关职责，专门组建了食品药品犯罪侦查局，统一承担打击食品、药品和知识产权、生态环境、森林草原、生物安全等领域的犯罪职责。云南、广西、甘肃、安徽、浙江等地也随之完成机构改革。为适应司法实践需要，2021年12月31日，“两高”发布新修订的《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，进一步完善了危害食品安全相关犯罪的定罪量刑标准，为打击相关犯罪提供了更加明确的法律依据，刑事规制更加精细化。公安部食品药品犯罪侦查局的成立，标志着食药警这一崭新警种正式诞生，新时代公安食药环侦事业迈入了新阶段。2024年7月，公安部食品药品犯罪侦查局更名为公安部环境资源和食品药品犯罪侦查局（以下简称公安部环食药侦局），同时加挂知识产权犯罪侦查局牌子。
当前以市场监管部门为主导的综合治理体制在体系性、协调性、专业性方面不断优化。在中央层面的机构设置中，国务院食品安全委员会起宏观协调作用；农产品从种植养殖环节到进入市场或生产加工企业前的质量安全监管由农业农村部负责；进入市场后的农产品及食品安全监管主要由国家市场监督管理总局负责；食品和农产品进出口主要由海关总署负责。此外，卫生行政管理部门、环境保护部门、工业和信息化部、商务部门、粮食部门、林业和草原部门、供销合作社系统等相关部门也涉及部分食品安全监管工作。食品安全犯罪打击工作主要由公安部环境资源和食品药品犯罪侦查局负责。
自新中国成立后，我国食品安全治理体制先后经历了4 次变迁。总体而言，呈现出治理主体逐渐多元化、治理力量逐渐专业化、治理工作逐渐有序化的特征。各阶段特点见表1。
3 我国食品安全治理体制的变迁逻辑
新中国成立以来，我国食品安全治理体制几经变迁，在历史制度主义的结构观下，体制变迁过程杂糅了不同时期的宏观社会背景、中观理念与微观行动者的特点。在历史制度主义的历史观下，体制演变有其更深层次的内在逻辑，在路径依赖的约束、外部关键节点和内部调适作用的共同影响下，我国食品安全治理体制表现出制度均衡与制度转折的不断交互，构成了5 个均衡时期与4 个制度转折点（图2）。
3.1 路径依赖：体制变迁中的惯性
如前所述，路径依赖是历史观的理论起点，当社会进入某种制度模式，沿着同一条路径继续发展的可能性就更大，体制变迁的初始条件会很大程度影响后续的变迁过程，在无形的自我强化中给体制演变路径带来约束，进而维系制度均衡。具体而言，路径依赖是学习效应、协作效应和预期效应作用的结果。回顾我国70多年的食品安全治理体制演变历程，其中同样存在着多重路径依赖。
3.1.1 学习效应引发制度扩散
学习效应起源于社会学习理论，是指通过学习的正反馈效应达到制度的自我强化，在社会政策领域，决策者往往会模仿已有的或其他地方政策的成功经验，以此简化政策制定和修改的过程。在食品安全治理体制的变迁中，学习效应的体现有二：1）建国初期寓食品卫生管理于行业管理的模式影响了食品安全治理体制演变的走向。我国的政府监管体系是从计划经济体制下的行业主管体系中孕育而出的，中后期的多部门分环节监管本质上就源于行业主管部门的管控体制，由于长期以来政企合一的历史惯性，各个监管部门必然会在严把质量监管与促进产业发展之间产生冲突。2）地方食品安全治理体制改革过程中存在相互模仿与借鉴的现象，在制度扩散的过程中，缺乏结合地方实践的特色化发展。例如，在由食品药品监管部门独立设置向市场综合执法过渡的过程中，地方改革走在前列，深圳作为机构整合的代表，2009年即将原工商、质监、知识产权、物价、卫生局餐饮监管等一并整合，成立了国内首个市场监管局，2014年进一步整合药监局，成立市场和质量监管委员会。其后各地陆续出现了前述“三合一”“四合一”“五合一”的机构整合探索。这种存在于模仿、探索与发展中的学习效应引发了制度扩散的正反馈，并强化了后续体制变迁过程中的路径依赖。
3.1.2 协作效应强化制度网络
历史制度主义认为，一项制度的实施会推动与其相匹配的政策出台，通过构成紧密政策网络的形式强化制度的落实与推进，同时也增大了制度再次调整的阻力。协作效应在食品安全行政执法体制的演变中尤为明显，食品安全行政执法体制的历次调整多以机构改革为前奏，在体制变迁过后，往往伴随着立法或法律修订的确认、相关政策文件的强化以及配套制度的改革。例如，1965年《食品卫生管理试行条例》确认了行业主管部门主导、卫生部门参与的行政管控体制；1982年《食品卫生法（试行）》正式确立了卫生部门的监管主体地位；1995年《食品卫生法》废除了行业主管部门的食品监管职权；2004年国务院发布《关于进一步加强食品安全工作的决定》确立了“分段监管为主，品种监管为辅”的方式，此后《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》和《食品安全法》相继出台，进一步明确了卫生部门的综合协调地位；2015年《食品安全法》修订，确认了食品药品监管部门的主导地位。通过立法形式对体制变迁进行确认，强化了体制调整后的相对稳定性，同时，相关立法和政策的出台构成了在当前体制下的政策网络，形成了监管主体、监管制度之间的联动，这种政策网络之间的协作效应既理顺了监管体制的具体运行，也使得打破当前监管体制面临较大的阻力，从而产生一定的路径依赖。
3.1.3 预期效应催化制度均衡
历史制度主义强调适应性预期对制度变迁的影响，预期效应是指制度会随着相关主体的需求和期望而在既定轨道上发展，进而在制度供给与需求之间寻求均衡状态。在食品安全治理体制的变迁过程中，分别存在着来自决策者、行动者和消费者的3 类政策预期。
决策者的预期效应表现为对既定制度的不断细化，以加强其可行性，达成政策制定的预期效果。例如，当食品生产经营主体的第一责任制在2015年《食品安全法》中提出后，为了督促落实食品生产经营企业主体责任，后续陆续有政策出台，2019年修订的《食品安全法实施条例》进一步强化了企业主要负责人和食品安全管理人员的责任，2022年9月20日国家市场监管总局发布《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》，2024年5月13日国家市场监管总局又发布《食品生产经营企业落实食品安全主体责任监督管理规定（征求意见稿）》，逐步细化食品生产经营企业主体责任有关规定。
行动者的预期效应表现为对制度稳定性的期待。每当新的体制确立，都伴随着新一轮的机构改革与职能转变。作为制度的具体执行者，基层的每一名执法人员都可能面临着全新的工作内容、协作伙伴，甚至职位的变动、上下级关系的调整。例如2008年的大部制改革将国家食品药品监督管理局与卫生部的职能对调，这意味着打破了监管人员已经形成的工作惯性；又如食药警察全新警种的组建，意味着原属于治安、刑侦、经侦部门等被抽调的人员需要学习食药案件侦办的相关专业知识，与行政部门重新建立合作关系。由此可见，体制变迁对于具体的执法者而言存在着一定的制度成本，因此其更希望体制具有一定的稳定性和可预期性。
消费者的预期效应表现为对制度的关注和期待。随着生活水平的改善和食品安全意识的提升，消费者对于食品安全的要求也在逐步提高，每一次食品安全治理体制的变迁都在备受瞩目中完成。当食品安全事件出现，消费者首先会直接诟病食品安全监管与犯罪打击中存在的问题，而非体制本身的合理性，来自消费者的要求与期待自下而上地传导至决策者与行动者，迫于社会压力，相比于制度调整，决策者往往也更倾向于首先通过强化既定制度的执行进行应对，进而表现出一定的路径依赖。
3.2 关键节点：体制变迁中的转折
虽然在路径依赖的作用下，制度通常倾向于在均衡期维持，但关键节点的出现会打破制度原状，对制度变迁产生决定性作用，往往意味着制度出现转折和迭代，制度转折的本质是由重大事件所引起的制度内部结构关系的变化。关键节点通常包括重大历史事件、社会事件、政治因素、经济因素等，在我国食品安全治理体制的变迁过程中存在着4 个关键节点引发的制度转折。其中，第1个关键节点源于改革开放这一重大政治决策，其后的3 个关键节点也都与宏观的政治因素有密切的关联，即国务院机构改革。
3.2.1 第1个关键节点：1978年改革开放
计划经济时期，我国尚处于工业化初期，食品供应不充足，食品产业以国营和集体经营为主，故意为之的食品安全事件较少发生，在食品企业数量有限且经营可控的情况下，食品行业部门主导的行政管控体制尚能满足基本的卫生防疫需求。以1978年改革开放为起点，我国由工业化初期向中期迈进。改革开放后，市场活力充分释放，在市场高效率的压力下计划经济体制日益松动，随着计划经济向市场经济的过渡，我国食品产业飞速发展，生产经营模式和所有制性质发生了较大的变化，食品生产经营者开始追逐商业利益。社会问题的复杂化必将推动社会治理体制的变革，行业主管部门主导的行政管控模式已无法适应食品产业的多元化转型，由卫生部门主导的监管体制应运而生，公安也开始在现有建制中逐渐介入食品犯罪的打击中。
3.2.2 第2个关键节点：2003年国务院机构改革
随着食品产业规模的扩大，我国食品产业链不断丰富，食品工业产值进入高速增长的新阶段，卫生部门逐渐难以应对日渐复杂的食品安全形势。2003年，改革开放以来的第5次大规模国务院机构改革拉开帷幕，我国食品安全治理体制迎来了第2次关键转折。
加入世界贸易组织后，我国社会主义市场经济面临着新的形势，为使政府机构运行更加顺畅，2002年11月，《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》审议通过，明确提出进一步深化改革，转变政府职能，提高行政效率。2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次全体会议通过了关于国务院机构改革方案的决定，这标志着国务院机构改革进入了新的阶段，与此前以“精兵简政”为导向的改革不同，此次机构改革以职能转变、优化政府组织架构为导向，主要在经济管理、社会管理、公共服务等领域展开。在“政企分开、宏观管住、微观放开”的服务型政府理念指导下，国家食品药品监督管理局成立。紧接着，2004年发布的《关于进一步加强食品安全工作的决定》进一步确立了以食品药品监督管理局为综合协调机构的分段监管体制。这是改革开放以来我国对食品安全监管工作最大的一次调整，此次转折初步形成了全程监管的理念以及坚持预防为主、源头治理的工作思路。
3.2.3 第3个关键节点：2013年国务院机构改革
2003—2013年，食品工业继续高速发展，与此同时，食品安全犯罪也呈现多点式全面爆发态势，从2004年“阜阳劣质奶粉”案、2008年“三聚氰胺”毒奶粉案，到2010年“地沟油”案、2011年“瘦肉精”案，再到2012年某品牌白酒被爆塑化剂超标，恶性食品安全事件连续暴发，食品安全形势十分严峻，多部门分段监管体制的弊端暴露无遗。在国务院机构大部制改革的趋势下，2013年我国食品安全治理体制出现了第3次重要转折。
党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，2013年机构改革延续了2008年大部制改革的思路，由外在的机构合并向内在职能整合深入，意在化解政府机构重叠、职责交叉等问题。本次机构改革着眼于民生领域沉积已久的顽疾，直面食品药品监管、医疗卫生等重难点问题，进一步理顺了政府与市场的关系，为贯彻落实各领域的深化改革奠定了组织基础。在此次机构改革中，国家食品药品监督管理总局成立，统一监督管理生产、流通、消费环节食品安全，终结了食品安全监管“九龙治水”的制度困局，开启了食品安全行政监管新格局。
3.2.4 第4个关键节点：2018年国务院机构改革
随着2014年《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》的出台，市场监管综合执法模式呼声渐长，尽管中央层面保持了以国家食品药品监督管理总局为主导的行政监管体制，地方层面已然开始探索食品监管向综合执法模式的转型。2018年，伴随着第8次机构改革，食品安全治理体制第4次发生转折。
2018年3月17日，《国务院机构改革方案》审议通过，此次深化政府机构改革将优化政府机构设置和职能配置与推进国家治理体系和治理能力现代化紧密相连，是一次系统性、全面性地改革。在范围上，涉及党组织、政府、人大、司法、事业单位等多个方面；在改革思路上继续延续大部制改革的进程，强调“优化协同高效”，注重平衡职责分工与协同治理的关系，对职能相近、业务趋同的领域进行大部门组建，成立了农业农村部、生态环境部、国家卫生健康委员会、国家市场监督管理总局等；在机构整合方面突出考虑监管的专业性和科学性，区分药品监管与食品监管的差异性需求，单独组建国家药品监督管理局，省一级专设药品监管机构。在此次改革中，新组建的国家市场监督管理总局承担食品安全监管职能，“大市场-专药品”的监管新模式正式确立。
3.3 渐进式变迁：体制变迁中的调适
历史制度主义者认为，除了由关键节点引发的制度转折以外，制度在均衡期也并非一成不变，而是存在制度内部的自我调适，这种自我调适使得制度在均衡期呈现出渐进式的变迁，并使制度逐渐趋于合理化。在食品安全治理体制的变迁中，主要出现了置换、层叠和漂移3 种调适策略。
3.3.1 体制变迁中的“置换”
置换是渐进式变迁中常用的策略，是指改变既有的规则和要素，相对于关键节点处的制度转折，置换是存在于制度均衡期的局部调适。在食品安全治理体制的变迁中，尤为典型的是多部门并行的分环节治理体制（2003—2012年）中各部门职能的变化。
2003年，食品药品监督管理局成立，以此为契机，次年我国确立了“综合协调机构+多个部门分段监管”的行政执法体制，10 年间，这一模式并未打破，但为了使制度运行更加顺畅，出现了两次置换形式的调整。第1次置换中，综合协调机构由食品药品监督管理总局调整为卫生部：2008年国务院机构改革，秉持决策权、执行权、监督权相互制约的原则，为了进一步理顺食品药品监管体制，将食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的职能交由卫生部承担；第2次置换中，综合协调机构由卫生部调整为国务院食品安全委员会：2008年震惊全国的三聚氰胺事件爆发，食品安全监管面临着严峻的挑战和信任危机，在这样的背景下，2009年《食品安全法》出台，提出增设超越部门利益的协调机构——国务院食品安全委员会，2010年国务院食品安全委员会成为新的协调机构。
3.3.2 体制变迁中的“层叠”
层叠是指在旧制度存在的基础上，引入新的制度与其并行，或以新的制度为主。相对于置换而言，层叠的变迁策略更体现制度的多元性与包容性。在食品安全治理体制的变迁中，与行政执法体制存在多次明显的制度转折不同，公安执法体制呈现出较为缓慢的渐进式变迁，其变迁的主要策略即为层叠，具体表现为新、旧制度的并行运作。究其原因，行政执法体制涉及的监管机构众多，针对食品产业链各个环节的职能划分细致且复杂，日常监管与行政处罚任务体量大，为了更好地适应食品产业的快速发展与变化，理顺各个监管机构之间的职责划分，食品安全行政执法体制频繁而剧烈地出现变革；相对而言，刑事规制以谦抑性为原则，食品安全刑事案件的办理在程序和内容上具有较强的稳定性，因此公安执法体制的变革更为审慎和平缓。
具体而言，在2009年之前，公安执法队伍中没有专门侦办食药案件的部门，相关案件都由治安、刑侦等部门负责。2009年，湖南长沙在市公安局治安管理支队下设食品安全执法大队，地方公安执法体制的探索由此开启。不同地域在机构名称、人员建制上不尽相同，总体而言，形成了在省级公安部门成立“食品药品犯罪侦查总队”和在省级公安部门总队下设“食品药品犯罪侦查支队”两种模式，其中后者又可分为经侦总队下设支队（北京）、刑侦总队下设支队（天津）和最为常见的治安总队下设支队（湖南）3 种模式。较长一段时间，这两类食品安全犯罪侦办机构都在我国同时存在，随着食药类犯罪打击的需要，省厅专设总队的模式渐渐成为主流。直到2019年，公安部组建食品药品犯罪侦查局，公安执法体制才在中央层面出现明显的制度转折，而地方层面的改革则仍在进行中。截至2023年初，全国已有28 个省级公安机关成立了食药侦部门，市、县级食药环侦专门岗位的警力也在逐步建设中。
3.3.3 体制变迁中的“漂移”
漂移是指当制度所处的社会环境发生变化时，制度却仍然在执行，因此制度可能会因为无法达到设计之初的预期效果而发生变化。在我国食品安全治理体制的演变中，由“食品卫生”向“食品安全”转变的过程是较为典型的漂移。
建国初期，我国继受苏联卫生防疫的体制，采用了食品卫生的概念，1983年试行、1995年正式施行的《食品卫生法》中也沿用食品卫生一词。然而，随着我国食品工业的快速发展，食品的内涵与外延不断扩展，食品行业新业态如雨后春笋般涌现，局限于餐饮、销售环节的食品卫生概念已难以适应产业发展和监管需要，更为综合性的食品安全概念呼之欲出。由“食品卫生”向“食品安全”的转变经历了相对漫长的过渡，2003年7月，教育部、卫生部发布《关于加强学校卫生防疫与食品卫生安全工作的意见》，使用了“食品卫生安全”一词；2004年9月国务院发布的《关于进一步加强食品安全工作的决定》在标题中已改用“食品安全”一词，文中则同时出现了“食品卫生监督”“食品卫生例行监测”“食品安全标识”“食品安全第一责任人”“理顺食品安全监管职能”等表述，全文共出现“食品安全”52 次，“食品卫生”仅出现2 次，可见食品卫生的概念已经逐步被食品安全替代；2007年7月发布的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》中则没有出现“食品卫生”的表述；直至2009年2月《食品安全法》颁布，食品卫生时代才正式结束。食品安全概念的漂移不仅是用词的调整，同时也体现了食品安全治理对象的丰富与食品安全治理理念的变化。
结 语
总体而言，我国食品安全治理体制变迁过程展现出了强大的制度韧性，虽历经数次重大调整，但仍能在制度的均衡与转折中实现平稳过渡，完成体制创新。我国食品安全治理体制的变迁以中央政府主导的、自上而下的强制性变迁为主流，同时存在始于地方探索的、自下而上的诱致性变迁。二者相辅相成、并行不悖。强制性变迁具有规模化、理性化的优势，能够有效整合机构、人员、治理工具等资源，从全局性视角完善我国食品安全治理体制中存在的问题；诱致性变迁则往往诞生于基层实践和微观行动者的需求中，能够结合政策实施和体制运转的实际情况，针对性化解食品安全治理中的掣肘。
我国食品安全治理体制变迁过程呈现出以下3 个特点：1）治理主体逐渐多元化，从建国初期仅有行政执法，到公安力量的加入，再到当前的社会共治格局，经历了行政管控、政府治理到社会治理的变革，基本实现了从“政府本位”向“社会本位”的过渡；2）治理力量逐渐专业化，最初食品的行政监管只是卫生部门的众多职责之一，食品安全犯罪的打击也分属于公安机关的不同职能部门，食品药品监管部门、食品安全犯罪案件专门侦办机构的成立带动着食品安全治理不断走向专业化；3）治理工作逐渐有序化，其中行政执法体制经历了“单一部门监管-多部门配合监管-市场综合治理”的演变过程，食品安全监管体制机制逐渐完善，食品安全工作不断取得新进展，公安执法体制则基本完成了“由其他部门分管向专业队伍打击”的演变，食品安全犯罪打击力量不断扩充，案件侦办能力迅速提升。
近年来，我国对食品安全的重视程度之高、法治建设之快、政策措施之严、改革力度之大前所未有。迄今为止，我国已形成了相对稳定的食品安全治理体制。然而，“日新月异”的食品安全问题与“日渐高明”的违法犯罪手段，不断地对我国食品安全犯罪治理能力与治理体系提出新要求。在当前的食品安全治理体制下，形成以有序合作为核心的治理是提升治理效能的关键。如何使食品安全治理体系运转更加高效顺畅，打造有为政府、有效市场与有序社会的格局，科学平衡产业发展、政府监管、社会共治的关系，仍然是亟待探索和解决的问题。
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